Recomendación del Consejo de 19 de diciembre de 2016 relativa a Itinerarios de mejora de las capacidades: Nuevas oportunidades para adultos

(1)

En la sociedad actual todo el mundo debe poseer una amplia gama de capacidades, conocimientos y competencias, entre ellas un nivel suficiente de capacidad de lectura, escritura, cálculo y competencias digitales, que le permitan desarrollar plenamente su potencial, participar activamente en la sociedad y asumir sus responsabilidades sociales y cívicas. Estas capacidades, conocimientos y competencias son también fundamentales para acceder al mercado laboral y progresar en él, y para seguir estudiando y formándose.

(2)

Es cada vez más frecuente que en los empleos disponibles se exijan a la vez un nivel más elevado y una gama más amplia de capacidades. En el futuro habrá menos puestos de trabajo de carácter básico. Incluso los empleos básicos para los que tradicionalmente se requería una baja cualificación o de ningún tipo son cada vez más exigentes. La gran mayoría de puestos de trabajo exigirá cierto nivel de competencias digitales y un número creciente de empleos elementales requieren capacidades básicas o generales (como comunicación, resolución de problemas, trabajo en equipo e inteligencia emocional).

(3)

En 2015, 64 millones de personas, lo que equivale a más de la cuarta parte de la población de la Unión Europea de 25 a 64 años de edad, habían abandonado la educación y formación iniciales después de haber obtenido, como mucho, la cualificación del grado inferior de la enseñanza secundaria. Si bien no existe ningún modo de cuantificar los niveles de capacidades básicas de estas personas, la encuesta de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre las capacidades de los adultos, en la que se midieron los niveles de lectura, escritura, cálculo y resolución de problemas en entornos tecnológicos complejos, pone de manifiesto que el porcentaje de adultos de 16 a 65 años de edad que solo alcanzaba el nivel más bajo de capacitación era similar en veinte Estados miembros.

(4)

Por otra parte, los datos correspondientes a 2013 del Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos de la OCDE (PISA) ponen de relieve el importante porcentaje de jóvenes de 15 años con un bajo rendimiento en lectura (17,8 %), matemáticas (22,1 %) y ciencias (16,6 %), resultados que superan el valor de referencia del 15 % de la Estrategia de Educación y Formación 2020 (ET 2020).

(5)

La encuesta de la OCDE sobre las capacidades de los adultos indica que aquellos con mayor capacitación en lectura, escritura, cálculo y resolución de problemas en entornos tecnológicos complejos suelen obtener mejores resultados en el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, entre el 20 y el 25 % de los adultos europeos de entre 16 y 65 años de edad con un bajo nivel de capacitación en estas capacidades tienen menos probabilidades de tomar parte en actividades de aprendizaje o de participar plenamente en la economía y la sociedad digitales. Estas personas se enfrentan a un mayor riesgo de desempleo, una mayor incidencia de la pobreza y la exclusión social, mayores riesgos para la salud y una menor esperanza de vida, mientras que sus hijos corren un mayor riesgo de tener un bajo rendimiento escolar.

(6)

Es posible que las personas poco cualificadas con deficiencias fundamentales en capacidades básicas constituyan una proporción elevada de los desempleados (en particular los desempleados de larga duración) y otros grupos vulnerables como, por ejemplo, los trabajadores de más edad, las personas económicamente inactivas y los nacionales de terceros países. Estas deficiencias hacen más difícil su incorporación o reincorporación al mercado de trabajo.

(7)

Las políticas de los Estados miembros para reducir el abandono prematuro de la educación y la formación, en consonancia con la Recomendación del Consejo de 28 de junio de 2011 (1) y las Conclusiones del Consejo de 23 de noviembre de 2015 sobre políticas para reducir el abandono escolar prematuro, basadas en medidas de prevención, intervención y compensación, están teniendo un efecto positivo. En 2015, la tasa media de abandono escolar prematuro en la Unión en el grupo de edad entre 18 y 24 años se situaba aproximadamente un punto porcentual por debajo del punto de referencia del 10 % establecido en la estrategia Europa 2020, aunque con grandes variaciones entre los Estados miembros. Incluso si se alcanzase el objetivo de referencia, el 10 % restante de estas personas llegaría a la edad adulta con serias dificultades para acceder a un empleo duradero. Por otra parte, todavía hay un gran número de personas de edad igual o superior a 25 años que abandonaron prematuramente la escuela, muchos de ellos nacionales de terceros países y otras personas procedentes de la inmigración o de un entorno desfavorecido.

(8)

La participación en el aprendizaje permanente de los adultos poco cualificados es cuatro veces inferior a la de aquellos con educación superior. El acceso a las oportunidades de aprendizaje permanente sigue siendo desigual entre los distintos grupos socioeconómicos y es más difícil para algunos grupos de la población en edad de trabajar, en particular los nacionales de terceros países. El impulso de una participación amplia e integradora es clave para el éxito de las medidas de mejora de capacidades. Son también esenciales los esfuerzos por llegar a las personas que necesitan motivación especial, apoyo y gestión de carrera continua, particularmente aquellas más alejadas del mercado de trabajo o de la educación y la formación.

(9)

Los itinerarios de mejora de capacidades se dirigirían a adultos con una bajo nivel de capacidades, conocimientos y competencias que estén excluidos de las ayudas previstas en el marco de la Garantía Juvenil (2) y les proporcionarían oportunidades flexibles a fin de mejorar su capacidad de lectura, escritura y cálculo y sus competencias digitales, y de avanzar hacia unos niveles más elevados del Marco Europeo de Cualificaciones, apropiados para el acceso al mercado de trabajo y para una participación activa en la sociedad. Esto podría lograrse impartiendo una educación y una formación en marcos apropiados de aprendizaje en los que profesores y formadores cualificados apliquen métodos de enseñanza adaptados a los adultos y aprovechen el potencial del aprendizaje digital.

(10)

Teniendo en cuenta la legislación, las circunstancias y los recursos disponibles en el ámbito nacional, los Estados miembros pueden centrar los itinerarios de mejora de capacidades en grupos destinatarios prioritarios. Esos itinerarios podrían aplicarse en consonancia con los mecanismos de aplicación establecidos por los Estados miembros y sobre la base del compromiso e interés individuales en participar.

(11)

Aumentar las capacidades y las competencias de los adultos contribuye considerablemente a lograr los objetivos estratégicos de Europa 2020 que se reflejan en el ciclo de políticas del Semestre Europeo.

(12)

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece que toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a la formación profesional y permanente.

(13)

En los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas de 2015 se hace un llamamiento para garantizar que todos los jóvenes y una parte importante de los adultos, tanto hombres como mujeres, adquieran capacidades de lectura, escritura y cálculo de aquí a 2030.

(14)

La Recomendación 2006/962/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente (3) ofrece un marco de referencia para ayudar a los Estados miembros a garantizar que, al término de la educación y la formación iniciales, los jóvenes hayan desarrollado las competencias clave que les preparan para la vida adulta y el aprendizaje complementario y la vida laboral. Dicho marco también apoya a los Estados miembros a la hora de garantizar que los adultos puedan desarrollar y actualizar sus competencias clave a lo largo de sus vidas.

(15)

El Marco Europeo de Competencias Digitales para los ciudadanos ofrece una referencia común europea de lo que significa poseer buenas competencias digitales en la sociedad actual, y define las competencias y niveles de competencias en cinco ámbitos clave.

(16)

La Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, relativa a la creación del Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente (4) estableció un marco de referencia común de cualificaciones de ocho niveles, expresados en términos de resultados de aprendizaje, que pueden alcanzarse a través de distintas vías de aprendizaje formal, no formal e informal.

(17)

El informe conjunto del Consejo y la Comisión sobre la aplicación del marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación (ET 2020) priorizaba en el ámbito de la enseñanza para adultos, entre otros aspectos, la oferta para mejorar las capacidades de lectura, escritura y cálculo y las competencias digitales, así como suficientes segundas oportunidades que conduzcan a una cualificación reconocida en el Marco Europeo de Cualificaciones para aquellas personas que no posean el nivel 4 del Marco Europeo de Cualificaciones. El informe conjunto incluye también objetivos realizables a medio plazo para la enseñanza y formación profesionales, entre otras, un mejor acceso de todos a las cualificaciones a través de sistemas de enseñanza y formación profesionales más flexibles y permeables, en particular mediante la oferta de servicios de orientación integrados y eficientes y haciendo posible la validación del aprendizaje no formal e informal.

(18)

La Recomendación del Consejo de 20 de diciembre de 2012 sobre la validación del aprendizaje no formal e informal (5) pide a los Estados miembros que establezcan, a más tardar en 2018, disposiciones nacionales en materia de validación (determinación, documentación, evaluación y certificación) del aprendizaje no formal e informal. Esto incluye la posibilidad de que los desempleados o las personas en riesgo de desempleo puedan someterse a un «balance de capacidades» orientado a determinar sus conocimientos, capacidades y competencias.

(19)

La Recomendación del Consejo, de 22 de abril de 2013, sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil recomienda que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal. Se invita a los Estados miembros a que ofrezcan a los jóvenes que abandonan prematuramente los estudios y a los que poseen un nivel muy bajo de capacidades itinerarios para reincorporarse a la educación y la formación o programas educativos de segunda oportunidad que les proporcionen unos entornos de aprendizaje que respondan a sus necesidades específicas y les permitan obtener la cualificación que no lograron.

(20)

La Recomendación del Consejo, de 15 de febrero de 2016, sobre la integración de los desempleados de larga duración en el mercado laboral (6) aboga por ofrecer a desempleados de larga duración evaluaciones y orientaciones individuales y detalladas, así como un acuerdo de integración laboral que incluya asimismo una oferta de servicios individuales y la indicación de un punto de contacto único, a más tardar, antes de que lleven 18 meses en paro.

(21)

La Recomendación 2008/867/CE de la Comisión, de 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral (7) invita a los Estados miembros a ampliar y mejorar la inversión en capital humano a través de políticas inclusivas de educación y formación, incluidas estrategias de por vida efectivas, y a adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a nuevos requisitos de competencia y a la necesidad de cualificaciones digitales.

(22)

Las Conclusiones del Consejo de 5 y 6 de junio de 2014 sobre la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en la Unión reiteraron su apoyo a los principios básicos comunes para una política de integración de los inmigrantes en la UE, adoptados en 2004, uno de los cuales es que los esfuerzos realizados en la educación son fundamentales para preparar a los inmigrantes, y en particular a sus descendientes, para participar con más éxito y de manera más activa en la sociedad.

(23)

La Resolución del Consejo de 21 de noviembre de 2008, titulada «Incluir mejor la orientación permanente en las estrategias permanentes de educación y formación permanente» (8), invita a los Estados miembros a aplicar cuatro principios rectores para acompañar las transiciones a lo largo de la vida de los ciudadanos: favorecer la adquisición permanente de capacidades de orientación; facilitar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios de orientación; desarrollar la garantía de calidad de los servicios de orientación, y fomentar la coordinación y la cooperación de los distintos protagonistas a niveles nacional, regional y local.

(24)

A pesar de estos esfuerzos, el acceso de los adultos poco cualificados a las oportunidades educativas y de formación y su participación en este tipo de iniciativas sigue siendo un reto. Las políticas activas del mercado laboral pretenden reincorporar a los desempleados al empleo tan rápidamente como sea posible, pero no siempre ofrecen oportunidades personalizadas flexibles para mejorar las capacidades. Es poco frecuente que las políticas públicas aborden la necesidad de desarrollar las capacidades de quienes ya están ocupados, lo que les sitúa en riesgo de obsolescencia de capacidades y de pérdida del empleo. Por otra parte, resulta más difícil acceder a las personas más alejadas del mercado laboral que son, sin embargo, las que más necesidad tienen de mejorar sus capacidades.

(25)

El Consejo y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros invitaron a la Comisión a presentar la propuesta para una nueva agenda sobre capacidades para Europa abordando, entre otros aspectos, los modos de impulsar el desarrollo de capacidades y la adquisición de conocimientos y teniendo en cuenta que completar el nivel de secundaria superior o equivalente suele considerarse como el requisito mínimo para garantizar el éxito en la transición desde la educación al mercado laboral y para acceder a un aprendizaje posterior.

(26)

La base de conocimientos que necesitan los responsables políticos y los profesionales está creciendo, pero de forma incompleta. Los organismos de la Unión, en particular Eurostat, la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) y el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop) podrían impulsar la investigación, experiencias y análisis pertinentes. Los resultados de los trabajos realizados en el marco de la cooperación europea en los ámbitos del empleo, la educación y la formación podrían contribuir en mayor medida a desarrollar la base de conocimientos y el aprendizaje mutuo.

(27)

Las organizaciones patronales, los empleadores, los sindicatos, las cámaras de comercio, las asociaciones industriales, comerciales y de artesanía, las entidades nacionales que participan en la planificación, la organización o la promoción de la educación y la formación y en las políticas de integración de inmigrantes, los servicios de empleo, los proveedores de educación y formación, las organizaciones intermedias y profesionales sectoriales, las organizaciones de la sociedad civil, los agentes económicos locales y regionales, bibliotecas los servicios comunitarios y los propios alumnos adultos se cuentan entre las partes interesadas fundamentales del esfuerzo concertado para concienciar, comprometer, orientar y apoyar a las personas según avanzan en su itinerario de mejora de capacidades.

(28)

La diversidad de los grupos destinatarios y la fragmentación y complejidad de las medidas políticas en este ámbito a menudo tienen como resultado una falta de planteamientos sistemáticos para mejorar las capacidades de la mano de obra y una falta de concienciación con respecto a los beneficios socioeconómicos que pueden obtenerse. Por lo tanto, serán bienvenidos los esfuerzos políticos coherentes basados en una coordinación efectiva y en el establecimiento de asociaciones en todos los ámbitos políticos.

(29)

Dada la considerable disparidad de los sistemas de educación y formación y las situaciones del mercado de trabajo existentes entre los Estados miembros y las regiones, no existe un enfoque único de la empleabilidad. En este contexto, el progreso hacia un nivel concreto de cualificación es, más que un fin en sí mismo, un medio de potenciar la empleabilidad propia y la participación activa en la sociedad.

1.

Ofrecer a los adultos con un bajo nivel de capacidades, conocimientos y competencias, por ejemplo, los que hayan abandonado la educación o la formación iniciales antes de completar el segundo ciclo de la enseñanza secundaria o equivalente y que estén excluidos de las ayudas previstas en el marco de la Garantía Juvenil, un acceso a itinerarios de mejora de capacidades que les proporcione la oportunidad, en función de sus necesidades individuales, de:

2.

Teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, los recursos disponibles y las estrategias nacionales existentes, identificar los grupos destinatarios prioritarios para la aplicación de los itinerarios de mejora de capacidades a escala nacional. Al hacerlo, se tendrán asimismo en cuenta el género, la diversidad y los distintos subgrupos de la población destinataria.

3.

Según proceda, basar la concepción de los itinerarios de mejora de capacidades en tres etapas: evaluación de las capacidades, oferta de un aprendizaje personalizado, flexible y de calidad, y validación y reconocimiento de las capacidades adquiridas. Estas etapas podrían llevarse a cabo a través de medidas de orientación y apoyo, según se estipula en los apartados 12, 13 y 14 y haciendo el mejor uso del potencial de las tecnologías digitales, cuando así convenga.

4.

Ofrecer a los adultos incluidos en grupos destinatarios prioritarios, definidos conforme al apartado 2, la oportunidad de someterse a una evaluación, por ejemplo a un balance de capacidades que les permita identificar las capacidades que ya tienen y las que deben adquirir.

5.

Aplicar, según proceda, a los adultos poco cualificados las disposiciones de validación establecidas de conformidad con la Recomendación del Consejo de 20 de diciembre de 2012 sobre la validación del aprendizaje no formal e informal, a fin de determinar, documentar, evaluar y/o certificar las capacidades existentes.

6.

Establecer una oferta de educación y formación, de conformidad con el apartado 1, que atienda a las necesidades definidas por la evaluación de las capacidades. Para los inmigrantes de terceros países, incluir, según proceda, oportunidades para el aprendizaje lingüístico y la preparación para la formación.

7.

En consonancia con los sistemas y circunstancias nacionales, permitir un mayor uso de unidades de resultados de aprendizaje que puedan documentarse, evaluarse y validarse, a fin de registrar los progresos de los alumnos en las diferentes fases.

8.

En la medida de lo posible, tener en cuenta las necesidades del mercado laboral en los niveles local, regional y nacional a la hora de crear una oferta, de conformidad con el apartado 1, y hacerla disponible en estrecha colaboración con las partes interesadas pertinentes, en particular los interlocutores sociales y los agentes económicos locales, regionales y nacionales.

9.

Utilizar las disposiciones de validación disponibles de acuerdo con la Recomendación del Consejo de 20 de diciembre de 2012 sobre la validación del aprendizaje no formal e informal, para evaluar y certificar los conocimientos, capacidades y competencias adquiridos, incluido el aprendizaje en el trabajo, y fomentar su certificación para la obtención de una cualificación, con arreglo al marco y los sistemas nacionales de cualificación.

10.

En función de la legislación, las circunstancias y los recursos disponibles en el ámbito nacional, aplicar los itinerarios de mejora de capacidades teniendo en cuenta los principios enunciados en los apartados 11 a 18.

11.

Garantizar una coordinación eficaz para aplicar la presente Recomendación, y apoyar, en su caso, la implicación de actores públicos y privados pertinentes en los ámbitos de la educación y la formación, el empleo, las cuestiones sociales y culturales y en otros ámbitos políticos pertinentes, así como el fomento de asociaciones entre ellos, incluida la cooperación transfronteriza y regional.

12.

Aplicar medidas de motivación y comunicación que incluyan la sensibilización sobre los beneficios de mejorar las capacidades y facilitar información sobre las orientaciones existentes, las medidas de apoyo, las oportunidades disponibles para mejorar las capacidades y los organismos competentes, y ofrecer incentivos a los menos motivados para que los aprovechen.

13.

Ofrecer servicios de orientación y/o tutoría para ayudar a los alumnos a superar las distintas etapas del proceso de mejora de capacidades.

14.

Contemplar la posibilidad de concebir y aplicar medidas de apoyo que eliminen de manera equitativa los obstáculos a la participación en los itinerarios de mejora de capacidades. Dichas medidas podrían consistir, entre otras cosas, en un apoyo directo a los alumnos o en un apoyo indirecto a los empleadores para que faciliten la mejora de capacidades de sus empleados.

15.

Apoyar el la formación inicial y el desarrollo profesional permanente del personal contratado para la aplicación de los itinerarios de mejora de capacidades, en particular de los docentes.

16.

En la medida de lo posible, en el plazo de un año a partir de la adopción de la presente Recomendación, y a más tardar a mediados de 2018, y sobre la base de mecanismos nacionales y marcos financieros existentes, esbozar las medidas oportunas para la aplicación de la presente Recomendación a escala nacional.

17.

Evaluar, dentro del contexto de los marcos nacionales existentes todas las medidas mencionadas en el apartado 16 y sus efectos en los progresos realizados por los grupos destinatarios en la adquisición de capacidades de lectura, escritura y cálculo y de competencias digitales y/o con vistas al nivel 3 o 4 de cualificaciones del Marco Europeo de Cualificaciones, dependiendo de las circunstancias nacionales.

18.

Utilizar los resultados de la evaluación para informar, en su caso, de la concepción y la aplicación de los itinerarios de mejora de capacidades a escala nacional e informar de nuevas políticas y reformas basadas en la experiencia.

19.

Con la ayuda del Comité consultivo de formación profesional, lleve a cabo un seguimiento de la aplicación de la presente Recomendación, especialmente a través de intercambios como el aprendizaje mutuo, junto con los organismos y procesos de coordinación europeos en el ámbito de las políticas de empleo, educación y formación.

20.

Fomente el uso de los marcos pertinentes existentes de competencias, tales como el Marco Europeo de Competencias Digitales para los ciudadanos, así como de herramientas de evaluación.

21.

Promueva el aprendizaje mutuo entre los Estados miembros y facilite el acceso a los recursos clave y la información disponible a través de la plataforma electrónica de la enseñanza para adultos en Europa (EPALE).

22.

Apoye y lleve a cabo, en colaboración con los organismos de la Unión y las organizaciones internacionales, tales como la OCDE o la UNESCO, estudios de investigación y análisis pertinentes sobre la enseñanza para adultos y las evaluaciones de capacidades (por ejemplo, la encuesta de la OCDE sobre las capacidades de los adultos).

23.

Cuando corresponda, y sin perjuicio de las negociaciones sobre el próximo marco financiero plurianual y en consonancia con las prioridades definidas para el período 2014-2020, apoye la utilización de los actuales y futuros programas de financiación europea en el ámbito del desarrollo de capacidades, en particular los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y el programa Erasmus+, para la aplicación de la presente Recomendación, en consonancia con su base jurídica.

24.

A más tardar el 31 de diciembre de 2018, haga balance, dentro del marco de los procedimientos existentes de notificación, de las medidas de aplicación esbozadas por los Estados miembros.

25.

Valore y evalúe, en cooperación con los Estados miembros y previa consulta con las partes interesadas, las medidas adoptadas en respuesta a la presente Recomendación y, en un plazo de cinco años a partir de la fecha de su adopción, presente al Consejo un informe sobre los progresos realizados para mejorar los niveles de lectura, escritura, cálculo y competencias digitales entre los adultos poco cualificados, la experiencia adquirida y sus implicaciones para el futuro.