Propuesta de recomendación del Consejo sobre la validación del aprendizaje no formal e informal

Bruselas, 5 de septiembre de 2012

Comisión Europea

 

 Propuesta de recomendación del Consejo sobre la validación del aprendizaje no formal e informal

 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. CONTEXTO DE LA PROPUESTA

La importancia de crear nuevas oportunidades de aprendizaje

Hoy en día las oportunidades de aprendizaje son ilimitadas, carecen de fronteras y son instantáneas. Las personas aprenden y adquieren nuevas capacidades y competencias no solo en el contexto tradicional de la clase (aprendizaje formal), sino, también y cada vez más, fuera del mismo. Se produce un aprendizaje importante en el lugar de trabajo, a través de la participación en organizaciones de la sociedad civil o en el espacio virtual que proporcionan internet y los dispositivos móviles, tanto individualmente como con compañeros. Cada es más frecuente que las empresas ofrezcan a sus trabajadores oportunidades de formación para mejorar sus capacidades a través de un aprendizaje organizado, pero no formal. El aprendizaje informal también cobra cada vez más importancia en un mundo global e interdependiente, en el que la tecnología permite que las personas aprendan de muchas formas distintas, por ejemplo a través de recursos educativos abiertos y a distancia.

Atraer y capacitar a quienes aprenden con experiencias de aprendizaje es esencial para hacer frente a los rápidos cambios económicos y tecnológicos y a unas transiciones de un empleo a otro que son cada vez más frecuentes a lo largo de la vida y estimulan a las personas a adquirir capacidades más elevadas y pertinentes a fin de aumentar la empleabilidad, la productividad y el crecimiento económico.

En la situación actual de aumento del desempleo —especialmente pronunciado entre los jóvenes— y de falta de crecimiento económico, urge aprovechar las nuevas oportunidades de aprendizaje que se dan fuera del sistema de educación formal, así como las competencias adquiridas a través de dichas oportunidades: Europa tiene que desarrollar la combinación adecuada de capacidades y lograr que estas encajen mejor con los empleos, a fin de ayudar a impulsar la competitividad y la prosperidad.

En este contexto, los sistemas de educación y cualificación deben dar a todos los ciudadanos1 la oportunidad de hacer visible lo que han aprendido fuera de los centros de enseñanza y de utilizarlo en su carrera profesional o en el aprendizaje posterior. Esto puede lograrse mediante un proceso de validación de los resultados de aprendizaje adquiridos a través de un aprendizaje formal e informal; en tal proceso, un organismo autorizado confirma que una persona ha adquirido los resultados de aprendizaje (conocimientos, capacidades y competencias) medidos en relación con el nivel pertinente.

El aprendizaje no formal e informal en la Estrategia Europa 2020

La validación de las experiencias de aprendizaje no formal e informal en los Estados miembros de la UE es una contribución esencial para cumplir el objetivo de la UE de lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, fijado en la Estrategia Europa 2020. Su impacto puede ser importante para el funcionamiento del mercado de trabajo: los mecanismos de validación permiten una mayor transparencia sobre las capacidades disponibles entre la mano de obra y ayudan a compaginar mejor las capacidades y la demanda laboral, promueven 

una mayor transferibilidad de las competencias entre empresas y sectores, y facilitan la movilidad en el mercado laboral europeo. Al facilitar la movilidad profesional y geográfica y al permitir compaginar mejor las capacidades, la validación puede ser importante para abordar la falta de competencias en sectores en crecimiento y para ayudar a la recuperación económica.

En tiempos de envejecimiento de la población y disminución de la población activa, la validación de las experiencias de aprendizaje informal y no formal también puede ayudar a Europa a atraer a las personas más alejadas del mercado laboral hacia nuevas oportunidades de aprendizaje y de trabajo, así como a explotar todo el capital humano para combatir el desempleo e impulsar la productividad y la competitividad. En particular, la validación puede ayudar a los jóvenes desempleados que buscan su primer empleo o que tienen muy poca experiencia profesional a demostrar y revalorizar las capacidades y competencias que hayan adquirido en distintos contextos.

Desde el punto de vista personal, la validación ofrece perspectivas de una mayor empleabilidad, una mayor remuneración, cambios profesionales, una mayor transferibilidad de las capacidades entre distintos países, una segunda oportunidad para quienes han abandonado prematuramente los estudios, un mejor acceso a la educación y la formación formales, una mayor motivación para aprender y un aumento de la confianza en uno mismo.

Por todo ello, la validación de experiencias de aprendizaje no formal e informal contribuye también a alcanzar los objetivos principales de Europa 2020 respecto al abandono escolar prematuro, la proporción de personas de 30 a 34 años que han completado estudios de educación terciaria o equivalente, la tasa de empleo global y la pobreza y la exclusión social, un proceso que es objeto de seguimiento durante el semestre europeo.

Basarse en la agenda política europea

La validación del aprendizaje no formal e informal ha formado parte de la agenda política europea desde 2001, cuando la Comisión definió el aprendizaje permanente como toda actividad de aprendizaje emprendida a lo largo de la vida, con el ánimo de mejorar el saber, las destrezas y las aptitudes desde una visión personal, cívica, social o laboral. Desde la Declaración de Copenhague sobre la cooperación europea reforzada en materia de educación y formación profesionales, se han adoptado una serie de medidas para desarrollar herramientas e instrumentos europeos en el ámbito del aprendizaje permanente:

– en 2004 se adoptaron los principios europeos comunes para la validación en forma de Conclusiones del Consejo;

– en 2004 se creó el marco Europass, que incluye el CV Europass y un expediente de documentos que pueden utilizar los ciudadanos para comunicar y presentar mejor sus cualificaciones y competencias en toda Europa; otras herramientas para documentar los resultados de aprendizaje son el Youthpass para el programa «La juventud en acción» y los pasaportes de capacidades y cualificaciones sectoriales desarrollados en el marco del diálogo social sectorial europeo;

– un hito hacia la validación del aprendizaje no formal e informal fue la adopción en 2008, por el Parlamento Europeo y el Consejo, de la Recomendación sobre el Marco Europeo de Cualificaciones (MEC) para el aprendizaje permanente; el MEC es un marco de referencia de niveles de cualificación que se definen a través de los resultados de aprendizaje; han dado lugar a un proceso en curso en el que todos los para los empleadores, los centros de enseñanza, los trabajadores y las personas en proceso de aprendizaje;

– en 2009 la Comisión y el Cedefop publicaron unas directrices europeas para validar el aprendizaje no formal e informal que proporcionan a los responsables políticos y a los profesionales asesoramiento técnico sobre validación; se centran en distintas perspectivas de validación (por ejemplo, a nivel individual, organizacional, nacional o europeo); las directrices constituyen una herramienta práctica que puede aplicarse de forma voluntaria;

– junto con las otras herramientas, los sistemas de créditos basados en los resultados de aprendizaje facilitan la validación del aprendizaje no formal e informal; en la enseñanza superior, esta función corresponde al Sistema Europeo de Transferencia y Acumulación de Créditos (ECTS), desarrollado en el marco del proceso de Bolonia para facilitar la movilidad entre centros de enseñanza superior; en la educación y formación profesionales, corresponde al Sistema Europeo de Créditos para la Educación y la Formación Profesionales (ECVET).

Además, el Programa de Aprendizaje Permanente ha financiado, desde 2007, una serie de proyectos piloto que han permitido desarrollar procesos de validación y herramientas en sectores o contextos específicos, en particular en la educación y formación profesionales y en la educación de adultos. En algunos países se ha utilizado el Fondo Social Europeo para desarrollar sistemas de validación.

A pesar de la existencia de estas políticas europeas, el progreso en materia de validación ha sido desigual, irregular y lento en toda Europa.

Según la última actualización del Inventario Europeo sobre la validación del aprendizaje no formal e informal, que tuvo lugar en 2010, solo cuatro Estados miembros de la UE tienen un sistema de validación muy desarrollado, mientras que otros siete cuentan con un sistema nacional en su fase inicial o con un sistema asentado, pero parcial, en uno o varios sectores.

La necesidad de actuar ahora

Esto significa que la mayoría de los Estados miembros de la UE no disponen de un sistema de validación completo. Los países con un sistema bien desarrollado tienen un enfoque en materia de validación integrado en su sistema de aprendizaje permanente (por ejemplo, fijado jurídicamente), una infraestructura de apoyo para la validación, una gran implicación de las partes interesadas (en particular de los interlocutores sociales) y una validación a un precio razonable para los solicitantes. Algunos países han adoptado recientemente iniciativas sobre validación como parte del desarrollo de un Marco Nacional de Cualificaciones. En otros países se han producido pocos cambios, lo que denota falta de estrategias nacionales, falta de conocimientos sobre cómo llevar a cabo la validación en la práctica y, en algunos casos, falta de confianza en la validación por parte de las personas y los empleadores, así como obstáculos culturales y actitudinales.

La desigual disponibilidad de políticas y prácticas nacionales en materia de validación y las disparidades que existen entre los Estados miembros reducen la comparabilidad y la transparencia de los sistemas de validación. Hacen que para los ciudadanos sea difícil combinar los resultados de aprendizaje adquiridos en distintos contextos, niveles y países. Crean obstáculos para la movilidad transnacional de las personas en proceso de aprendizaje y de los trabajadores, en un momento en que tal movilidad es necesaria para lograr un mayor crecimiento económico.

Dada la necesidad urgente de aumentar la movilidad de la mano de obra, reduciendo la escasez de trabajadores cualificados, y de una mejor valoración de las capacidades y las competencias adquiridas al margen de los sistemas formales, en las iniciativas emblemáticas de Europa 2020 «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos»2 y «Juventud en Movimiento»3 y sus iniciativas recientes sobre el Acta del Mercado Único4 y el Paquete sobre Empleo5, la Comisión ha anunciado la presente propuesta de Recomendación del Consejo sobre la validación del aprendizaje no formal e informal, como contribución a nivel de la UE para acelerar la agenda de reformas.

La acción de la UE en materia de validación, destinada a reforzar la cooperación y la coordinación entre los Estados miembros, puede facilitar la movilidad de los trabajadores y las personas en proceso de aprendizaje mediante un mejor reconocimiento mutuo de las capacidades adquiridas de manera no formal e informal. Al introducir una mayor cooperación y una coordinación más estrecha entre los Estados miembros, aumentará la transparencia de los sistemas de validación, así como la confianza mutua de los Estados miembros en sus sistemas de validación respectivos. Podrán beneficiarse especialmente de ello los Estados miembros con bajo nivel de confianza y poca tradición en la validación del aprendizaje no formal e informal. Sin una acción a nivel de la UE, los Estados miembros no podrán lograr por sí solos tal confianza mutua con la misma eficacia.

El seguimiento específico de la aplicación de la Recomendación del Consejo forma parte de los aspectos jurídicos de la presente propuesta. La Comisión también hará un seguimiento de la evolución general de la validación del aprendizaje informal y no formal en todos los Estados miembros, en el marco de las reformas estructurales generales en el ámbito de la enseñanza y la formación que son objeto de seguimiento a través del Semestre Europeo y el método abierto de coordinación para la estrategia «Educación y Formación 2020».

2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO

Consultas

Las consultas han tomado las siguientes formas:

– una consulta pública, a través de una encuesta en línea realizada entre diciembre de 2010 y febrero de 2011; se han enviado invitaciones para participar en la encuesta en línea y presentar un documento de posición a los miembros de los grupos más pertinentes y a otras partes interesadas en los ámbitos de la educación y la formación, el empleo, la juventud y el deporte6;

– debates en reuniones de órganos políticos, en particular del Grupo Consultivo para el
Marco Europeo de Cualificaciones;

– reuniones de especialistas y actividades de aprendizaje entre iguales organizadas por el Grupo de sobre Resultados de Aprendizaje, que funciona dentro del Grupo Consultivo del MEC;

– actividades de aprendizaje entre iguales en los ámbitos de la enseñanza superior, la enseñanza y la formación profesionales y el aprendizaje de adultos.

Los interlocutores sociales, tanto empresarios como representantes sindicales, han sido consultados como miembros del Grupo Consultivo para el MEC y a través de su participación en distintas actividades de aprendizaje entre iguales.

A raíz de la encuesta en línea mencionada anteriormente se recibieron 469 respuestas a las preguntas abiertas y cerradas, que fueron complementadas con veinticuatro documentos de posición. Hubo bastante equilibrio entre el número de respuestas de persona (53 %) y de organizaciones (47 %).

Los resultados pusieron de manifiesto una falta de coherencia global en los enfoques respecto a la validación dentro de los Estados miembros y entre los mismos, así como muchas limitaciones para la aplicación efectiva de la validación en la práctica. Las respuestas mostraron un gran consenso sobre la importancia de dar visibilidad a las capacidades adquiridas gracias a la experiencia vital y profesional. Mostraron, asimismo, un gran apoyo a una iniciativa europea para reforzar las políticas y las prácticas de validación en los Estados miembros de la UE.

La consulta del Grupo Consultivo para el MEC y las distintas actividades de aprendizaje entre iguales generaron también un apoyo positivo para una iniciativa europea en materia de validación.

Evaluación de impacto

En la evaluación de impacto se compararon tres opciones para la actuación europea en el ámbito de la validación del aprendizaje no formal e informal, a saber: 1) la hipótesis de base, que consiste en dejar la situación como está y permitir su evolución previsible sin que la UE actúe, 2) una Recomendación del Consejo sobre la aplicación de la validación del aprendizaje no formal e informal y 3) la creación de un nuevo proceso basado en un nuevo método abierto de coordinación dedicado a la validación, con objeto de elaborar una Carta Europea de Calidad en materia de validación.

Se examinaron los impactos social, económico y de otro tipo de las tres opciones consideradas en términos cualitativos, basándose en los posibles efectos, pues no se dispone de datos verificados.

La opción 2, una Recomendación del Consejo centrada en la aplicación de la validación, ha demostrado ser la opción más eficaz y eficiente, pues es la que tiene un impacto más positivo desde el punto de vista económico y social. Es la opción más coherente con los objetivos políticos de la UE. En una Recomendación del Consejo, los Estados miembros formulan un compromiso formal de actuación. Es el instrumento más poderoso de que se dispone dentro del Derecho indicativo. La experiencia pasada, en particular con el MEC, ha demostrado que puede hacer que los Estados miembros se inciten a actuar unos a otros.

Respecto a la opción 1 (hipótesis de base), la evaluación de impacto puso de manifiesto que se prevé que la situación actual en materia de validación cambie muy lentamente si no se toman más medidas, con lo que persistiría la escasa disponibilidad y utilización de la validación de las experiencias de aprendizaje no formal e informal, así como la falta de un enfoque armonizado sobre validación en toda Europa.

Se considera que la opción 3 [un nuevo método abierto de coordinación (MAC)] produciría mejoras respecto a la hipótesis de base en lo que se refiere a la eficacia, la eficiencia y la coherencia con los objetivos políticos generales de la Unión Europea. No obstante, establecer un nuevo MAC daría lugar a más estructuras y mecanismos de notificación, lo que aumentaría la carga administrativa y los costes para los Estados miembros. Además, no sería una garantía suficiente para que se adoptaran medidas de validación en un plazo razonable, ya que su éxito dependería exclusivamente del MAC.

La evaluación de impacto también puso de manifiesto las siguientes ventajas de una Recomendación del Consejo centrada en la aplicación respecto a las otras dos opciones:

– colmará el vacío de validación que existe actualmente dentro de las herramientas y los instrumentos europeos disponibles, como el MEC, el Europass y los sistemas de créditos; remediará, en particular, una carencia del Marco Europeo de Cualificaciones, que promueve la validación del aprendizaje no formal e informal, pero no ofrece nuevas orientaciones sobre su aplicación;

– propone medidas prácticas concretas para aplicar la validación en los Estados miembros;

– una recomendación del Consejo, como instrumento jurídico, señala el compromiso de los Estados miembros con las medidas indicadas, la mayoría de las cuales exigirán una aplicación a nivel nacional y su adaptación al contexto nacional;

– involucra explícitamente a las partes interesadas pertinentes (partes interesadas del mercado laboral, organizaciones juveniles o de voluntariado, y centros de enseñanza y formación) en el desarrollo de los sistemas de validación;

– los Estados miembros seguirán cooperando dentro de las estructuras del MAC ya existentes, en particular el Grupo Consultivo para el MEC, lo que representa una estructura de aplicación más sencilla que la prevista en la opción 3;

– constituirá una base política nueva y más sólida para la cooperación en materia de validación del aprendizaje no formal e informal.

3. ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA

Resumen de las acciones propuestas

Las acciones propuestas incluyen recomendaciones prácticas a los Estados miembros para que, a más tardar en 2015, den a todos los ciudadanos la posibilidad de tener validadas las competencias que hayan adquirido fuera de los sistemas formales de enseñanza y formación y de utilizar esta validación a efectos de trabajo y aprendizaje en toda Europa. En un nivel más concreto, dichas acciones traen consigo las siguientes recomendaciones a los Estados miembros:

– garantizar que, a más tardar en 2015, se hayan creado sistemas nacionales para la validación del aprendizaje no formal e informal que den a todos los ciudadanos la posibilidad de tener validados sus conocimientos, capacidades y competencias, independientemente del contexto en que se haya producido el aprendizaje; esta validación establece la base sobre la que se concede una cualificación total o parcial, sin perjuicio de otras disposiciones aplicables del Derecho de la Unión, en particular la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales;

– los sistemas nacionales de validación del aprendizaje no formal e informal deben centrarse en los cuatro aspectos siguientes: la identificación de los resultados del aprendizaje, su documentación, su evaluación respecto a normas acordadas y, por último, su certificación;

– en la forma adecuada a cada contexto nacional, garantizar que la información sobre las oportunidades de validación esté muy difundida (en particular entre los grupos desfavorecidos), que los ciudadanos que deseen iniciar un procedimiento de validación puedan acceder a la validación a un precio razonable, que los ciudadanos que deseen iniciar un procedimiento de validación dispongan de orientación y asesoramiento a un precio razonable y que se creen mecanismos transparentes de aseguramiento de la calidad que sean aplicados al sistema de validación tanto en relación con la evaluación (metodologías y herramientas, y evaluadores cualificados) como con sus resultados (niveles acordados);

– dar a las personas la oportunidad de someterse a una auditoría de sus capacidades y competencias en un plazo de tres meses a partir de una necesidad identificada, como la perspectiva de quedarse sin empleo o un tipo de empleo precario; a tal fin, deben promoverse la utilización de las actuales y futuras herramientas de Europass para facilitar la identificación y la documentación de los resultados del aprendizaje; deben reforzarse los vínculos entre las modalidades de validación y los sistemas de créditos, como el ECTS y el ECVET;

– involucrar a los interlocutores sociales y a otras partes interesadas pertinentes, a saber, las organizaciones patronales, los sindicatos, las Cámaras de Comercio, la industria y la artesanía, las entidades nacionales involucradas en el proceso de reconocimiento de las cualificaciones profesionales, los servicios de empleo, las organizaciones juveniles, los trabajadores en el ámbito de la juventud, los proveedores de educación y formación, así como las organizaciones de la sociedad civil, en el desarrollo de los mecanismos de validación y en la documentación de los resultados de aprendizaje adquiridos a través del aprendizaje formal e informal;

– promover asociaciones y otras iniciativas destinadas a facilitar la documentación de los resultados de aprendizaje desarrolladas en el marco de PYME y otras pequeñas organizaciones;

– incentivar a los empresarios, las organizaciones juveniles y las organizaciones de la sociedad civil para que promuevan y faciliten la identificación y documentación de los resultados del aprendizaje adquiridos en el trabajo o en actividades de voluntariado;

– incentivar a los proveedores de enseñanza y formación para que faciliten el acceso a la educación y la formación formales y concedan exenciones sobre la base de los resultados de aprendizaje adquiridos en un contexto no formal o informal, y garantizar la coordinación entre la enseñanza, la formación, el empleo y los servicios para jóvenes, así como entre las políticas pertinentes.

El Grupo Consultivo para el MEC será el principal organismo encargado de supervisar las acciones propuestas en el marco de la presente Recomendación. Las medidas propuestas también prevén que se informe sobre el seguimiento de las acciones en el Informe conjunto de la Comisión y del Consejo, publicado en el marco de la Estrategia «Educación y Formación 2020». Por último, el informe anual del Cedefop sobre el desarrollo de los Marcos Nacionales de Cualificaciones en Europa evaluará los avances en la creación de sistemas nacionales para la validación del aprendizaje no formal e informal.

Las acciones propuestas invitan a la Comisión a: 1) actualizar periódicamente las directrices europeas para la validación del aprendizaje no formal e informal; 2) facilitar un aprendizaje entre iguales efectivo y un intercambio de experiencias y buenas prácticas que permita a los países menos avanzados en materia de validación beneficiarse de la experiencia de los países más avanzados; 3) en colaboración con los Estados miembros, garantizar que los programas europeos en el ámbito de la enseñanza, la formación y la juventud y los Fondos Estructurales europeos apoyen el seguimiento de la presente Recomendación y 4) valorar y evaluar, en colaboración con los Estados miembros y previa consulta a las partes interesadas, el seguimiento de las acciones propuestas.

Base jurídica

Los artículos 165 y 166 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establecen que la Unión debe contribuir al desarrollo de una educación de calidad y a la aplicación de una política de formación profesional, fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la acción de estos en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización de los sistemas de educación y de formación profesional.

La iniciativa actual recomienda líneas comunes de actuación que deben aplicarse a nivel de los Estados miembros con un cierto apoyo de la Unión Europea. Propondrá acciones que deberán ejecutarse a nivel de la UE y de los Estados miembros. El nivel de la UE establecerá una coordinación que incluya, en particular, la coordinación con los instrumentos europeos pertinentes y un apoyo, por ejemplo mediante la organización de actividades de aprendizaje entre iguales. Los Estados miembros seguirán siendo totalmente responsable del diseño, el desarrollo y la aplicación de sus modalidades (leyes, reglamentos y convenios colectivos) para la validación de los resultados de aprendizaje adquiridos de manera no formal e informal. La acción a ambos niveles es complementaria y se preservan las prerrogativas de los Estados miembros.